美国出口管制制度的前世今生_上海巴东国际贸易有限公司
发布时间：2020-08-03 来源：
截至2020年7月17日，美国商务部、国务院、财政部的各类出口管制名单中涉及的中国内地的实体（包括商业机构、研究机构、政府/非政府组织、个人等）达到536个，香港特别行政区的实体214个，澳门特别行政区的实体1个。该制度无疑已经对中国的经济发展和对外交流产生了重大影响。本文将对美国出口管制制度的发展及实践进行梳理，并探讨其对中国的影响。
1774年9月5日，尚处在独立战争时期的美国在费城召开了第一届大陆会议，此次会议除佐治亚州外其他殖民地均有委派代表参加。会议决定断绝与英国一切贸易往来，这一决定被视为美国出口管制制度的开端。
一战期间，现代意义的出口管制制度初露端倪。1917年《与敌国贸易法》颁布实施，这项法案赋予总统在战时调整与其他国家贸易往来关系的权力。此后，该法几经修改，不断增强总统的权力，逐渐演变成只要总统认为与某国的经济贸易关系侵犯了美国的国家利益，就有权宣布对该国实行经济封锁与贸易管制。在多次修订过程中，作为贸易管制对象的“敌国”范围逐渐扩宽。美国财政部同期颁布实施了《外国资产管理条例》，该条例的内容与《与敌国贸易法》的立法精神一脉相承，主要是在资本方面对敌国进行封锁制裁，为冻结外国国家资产和禁止其他国家间的金融交易提供了管理依据。而解除冻结和解除敌国黑名单的权力是联邦政府的特有权限。几乎所有的社会主义国家，都曾在或者正处于贸易禁止和封锁的名单之中。冷战爆发后，美国出口管制制度进一步发展，任何在国防安全、经济发展上有战略意义的物资都被严格管控，禁止出口到非资本主义阵营的国家。
美国出口管制制度的今生
当前，美国出口管制制度框架主要由美国国会通过的《出口管理法案》、美国商务部制定的《出口管理条例》，以及美国财政部制定《经济制裁条例》构成。此外，还包括《武器出口控制法》、《国际武器贸易条例》和《2018年出口管制改革法》等。美国国务院与商务部是负责执行出口管制的主要职能机构；除这两个部门外，能源部与财政部也承担了部分技术和产品的管制职能。
美国出口管制的内容主要体现在军民两用清单上，包括商业管制清单、军用品清单与核管理委员会管制目录，其中商业管制清单对军民两用产品均有涉及。
美国出口管制制度的核心是限制企业或者个人向清单中所列的国家出口有关国防安全、高新技术的设备或技术。美国出口管制清单的目录主要参考核供应国、瓦森纳等体系准则，反恐条约、国际联合军演、区域稳定等政策目标也为其提供了依据。美国出口管制清单不仅包含美国公司研发的产品、技术和服务，还包括原产地不在美国的产品（下称“外国产品”）。外国产品存在下列情形时，就可能会受到美国的出口管制：外国产品在运往销售地时途径美国领土；外国产品成分中超过一定比例的物质来源于美国；运用美国技术生产研发的产品。一旦某项产品被裁定适用于美国出口管制规则，该产品的所有流通环节都要受到美国出口管制规则的约束，包括出口、转运到第三国，以及国内买卖。例如，韩国某平板电脑厂商研发的平板电脑产品中，大约有六成零件购自美国，该平板电脑的出口、转运、国内买卖就会受到美国出口管制规则的约束。如果韩国平板电脑生产商将印有自己商标的设备卖给伊朗，那么该厂商就会因违反《出口管理条例》而受到严厉的经济制裁。
对于违反出口管制的企业或个人，美国政府通常采用非常严厉的惩罚措施，包括但不限于以下惩罚：对企业处以高额罚金；（如果企业实施严重违法的犯罪行为）对企业的法人代表处以刑罚；剥夺企业或个人的出口权；颁布相关行业的从业禁止令等。而美国出口管制制度具有“长臂管辖”效力，具体体现在：管辖的对象不仅包括美国企业，亦包括在美国市场上占有一定的份额，或者在美国开设分公司、办事机构，或者研发产品中运用了美国的技术或设备的企业。
2018年8月，美国参议院和众议院通过了《出口管制改革法案》。这项法案将美国出口管制制度的实践固定下来，为军民两用物资出口管制确立了完备的法律基础；同时，该法案还新增了“新兴和基础技术”的限制条款。具体来说，该法案的主要内容有三项：一是强化出口管制权力。该法案规定军民两用出口管制包含管制技术、管制技术的产品，以及管制技术衍生的相关软件和源代码。管制行为不仅包括直接出口行为，还包括进口国对第三国的再出口行为，以及进口国对第三国的技术转移行为，涵盖了美国国内转让和物品在国外使用用途的变化，具备“长臂管辖”的效力。
第二，扩大出口管制范围。该法案新增的“新兴和基础技术”定义非常模糊，只要对美国国防安全有影响的技术就会被涵盖其中，其潜在范围可能涉及未来五至十年中对科技和产业发展具有重要作用的技术，包括人工智能、网络技术、生物医药、智能制造、FinTech（金融科技）、AR 和 VR 技术、新一代ICT等。只要某项产品或研发该产品的技术被识别为“新兴和基础技术”，美国商务部就会依据《2018年出口管制改革法》的规定对这项技术或者产品的国外出口、第三国转运、国内转让实行更为严格的审查标准和限制。需要特别注意的是，该法案规定“合资企业、联合开发公司合作协议”提交出口审查申请时，不仅应当上报所有加入协议的外国主体，还应当上报与该协议有重大利益关系的国家主体。这项规定对中国企业的可能影响在于：在美国有分支机构的中国企业或中国持有一定比例股份的美国公司在转让技术时，必须注意技术是否涉及美国国家安全以及是否属于“新兴和基础技术”。中国企业对美国相关企业的投资也将受到更为严格的资格审核，或可能被要求详细披露投资安排及资金来源。
第三，对禁售武器国家的许可审查更为严格。目前，美国禁售武器的国家名单包括中国、朝鲜、古巴、伊朗、缅甸、叙利亚等国家。
当然，在经济、技术全球化的背景下，一味扩大出口管制的范围也不符合美国自身的利益。因而，美国政府也会根据实际情况适当放松对“实体名单”的限制。例如，根据美国的出口管制制度，美国公司需要获得许可后才能向“实体名单”中的华为公司提供技术。但由于华为公司参与诸多国际技术标准的制定，严格执行出国管制制度会使相关美国公司很容易陷入违法陷阱。为了解决这一问题，2020年6月18日，美国商务部工业和安全局在联邦登记上发布公告，拟修改规则以豁免美国公司因参与国际技术标准的制定而向华为公司提供技术信息的许可要求。
美国出口管制制度对中国可能的影响
近年来，美国政府的出口管制措施可能给中国高新技术产业的发展带来一些挑战。
第一，增加中国企业技术引进的难度。尽管在过去几十年内，中国在载人航天、电子生物信息等领域有了较快的发展，但核心技术仍在起步阶段，与发达国家仍有较大差距，对尖端技术的进口需求很大。美国的出口管制可能会使中国企业引进新兴技术的渠道受到影响。
第二，影响中国企业对外国企业的投资收购。自2018年上半年始，中国企业对美企的投资并购计划接连落空，蚂蚁金服、中国重汽的投资接连被美国外国投资审查委员会否决。同时，美国的政策可能导致英法德等多个欧洲国家出台更为严格的中国企业投资审查标准。
第三，危及中国的关键产品产业链的供应安全。如前所述，美国在《2018年出口管制改革法》中新增了“新兴和基础性技术”这一限制种类，并在实体清单中增添了一批中国企业的名单，对于“关键技术”的外来投资也加大了审查力度；2018年8月14日签署的《2019财政年度国防授权法》明确禁止美国政府部门在通讯和视频监控等领域采购中国公司的服务与技术设备，公司名单包括但不限于华为、海康威视、大华科技、中兴等；2019年5月15日美国总统特朗普发布的《确保信息通信技术服务与供应链安全的行政命令》和美国商务部工业和安全局将华为公司列入“实体清单”则进一步加剧这种危险。
第四，中美两国的科研合作、专家学者交流访学、留学生的自由流动受到影响。具体表现在：在特定时期，美国联邦政府可能会禁止中国公民在美科研机构或大学进行敏感尖端领域的学术研究与投资；中国科技人员访美需要提供更多的证明材料；工科院校和专业的学生签证通过数量有所减少等。
对中国而言，美国的出口管制既是挑战也是机遇。如果出口管制政策收紧，可能会影响中国出口产业链的发展，使中国海外业务占比较大的企业受到冲击；同时，美国出口管制也会倒逼中国产业升级，促使企业同心协力攻克难关，力争在关键领域取得技术上的突破，创造中国标准，掌握行业的国际话语权。
美国对华的出口管制提醒中国出口企业，要注重依据出口国法律进行合规审查，规范自身的经营行为。由于美方的出口管制不仅包含已经制造出来的高新技术产品，而且包含美国制造、生产、加工的所有产品和研发阶段性成果，相关的合规审查可能会给中国相关企业的日常运营带来一定负担。对于已经获得相应技术使用权限的公司而言，要再次检验许可使用合同，严格核实购买的技术是否属于美国禁用清单的范围。对此，中国出口企业应当尽快建立完备的风险评估机制，对管制风险、合同风险进行详细评估；同时，进一步完善审计机制，定期对企业涉外业务形成完整的审计报告。
